第253期

電業自由化 打開電力市場

電業法是今年影響民生最大的法案,但媒體曝光率不足,而且非常艱深。藉由此篇報導,說明電業法的爭議所在。

電業自由化 打開電力市場

記者 張博倫 報導  2016/11/27

「電」在現代可說是除了水以外最重要的資源,因此規範國家如何公平分配、銷售電力的「電業法」就顯得格外重要。此次修正案對民生有全面的影響,民眾最關心的電價也包含其中,然而,政府的規劃卻顯得過於簡陋,導致草案內容招來批評聲浪不斷。
 

兩階段修法 綠能先行

此次修法分為兩階段,第一階段基於「綠能先行」的規劃,開放民間新設綠能發、售電業,打破過去由台灣電力公司壟斷的格局;第二階段則會將台電拆解成三個部分,分為公部門的發、售電業以及擁有遍布全台電網的輸配電業,同時也開放民間新設非綠能的一般發、售電業。民眾將擁有購電選擇權,可自由和各家售電業者簽約購電。


兩階段修法示意圖。(圖片來源/環境資訊中心

能源局在記者會時,以台灣汽車客運公司和中華電信為例,說明開放市場造成的自由競爭將會帶給民眾更多的好處,電價有可能比目前更低,服務品質更好,但這樣的類比並不精確。相對於通訊和運輸而言,電力是生活必需品。加上台灣是海島國家,無法向附近鄰國購買電力,有最高發電量上限。一旦電力短缺,價格就有可能瞬間暴漲。
 

前車之鑑 加州電力危機

美國加州是電業自由化失敗最顯著的案例。西元2000年時,美國西部氣候異常乾旱,導致水力發電量不足。再加上電業管制機構重疊,聯邦政府和州政府各有規範,讓供電業者之一的安隆公司(Enron Corporation)趁機抬高電價。

安隆以整修發電機為由,降低輸出,製造電力短缺的假象。之後甚至有超額銷售電力的操作,佔據線路負載,讓其他廠商電力無法送給消費者,電價曾上漲高達八倍。而後政府限制不得漲價,讓各廠商自行負擔成本,導致多家供電商破產倒閉。加州進入空前黑暗,限電超過百萬戶。

後續研究加州事件,管理機制不當是最大的問題。電業管制機關的功能,在於建立一個提供公正的電力費率資訊的平台讓大家可以參考。若電業管制機關沒有獨立於政府和財團之外,就容易被介入操弄,創造如加州當時資訊不對稱的交易市場。
 

獨立機關額滿 中立成隱憂

能源局於七月時宣稱,希望比照國家通訊傳播委員會設立獨立的電業管制機關。但草案送入立法院後,方向卻有了180度的轉變,改為由經濟部設立審議電價、收費費率的「電價審議委員會」、調解電業間或電業與用戶爭議的「電業調處委員會」以及管理電力調度的「電力可靠度委員會」。

台電104年提出的研究就指出,「若電業管制機關設在經濟部下,屬於政府三級單位。其權限過低,無法避免政治及行政干預」。但目前受限於中央行政機關組織基準法,屬二級的獨立機關至多設立三個,但目前已額滿。除非修法,否則不可能新增獨立機關。

能源局電業法承辦人林佑珊對此則表示:「日本、德國、新加坡等國家的電業管制機關位階和台灣相同,仍可保障其運作之超然獨立」。此套規劃在國際間雖然不是主流,是否能在台灣成功尚屬未知,但關鍵還是在於全民持續監督,要求政府公開更多資訊。
 

購電選擇 影響電價因素多

最常被議論的電價議題,至今依然爭辯不休。核能終結者創辦人黃士修表示:「電價必漲無疑」。以國外經驗來看,電業自由化的確不會造成漲價。但因為台灣的電業法同時推動能源配比,未來將有更多發電廠使用排碳量低,但相對昂貴的天然氣發電。平均發電成本提高,多出的成本會轉嫁到消費者身上,電價也會隨之水漲船高。

能源局長林全能則表示:「台電會保障基本民生用電,也就是用電量330度以下不會漲價,而330度以上的用電大戶,自然得要負擔較高的電價」。此外電業法中也設立了電價穩定基金,可以平穩煤炭、天然氣的國際價格波動。


台灣以火力發電為主,易受原料價格波動影響。(圖片來源/維基百科)

民進黨立委高志鵬也認為:「第一階段開放再生能源進入市場,不太可能拉高電價。」因為目前再生能源在台灣占的發電量比率實在太少,即使再增加兩倍,也不會影響平均電價太多。重點是民眾有權選擇,繼續讓台電服務或是跟綠能售電業簽約。並不會因為開放競爭,而強制民眾購買售價較高的綠電,民眾還是可以選擇較便宜的台電。

但外界質疑台灣民眾的用電習慣,目前仍偏好台電所提供的穩定低電價,如此將有大量綠電無人購買,最終還是會由台電出面收購,增加平均成本。能源局指出工業有減少碳排放的壓力,國際也要求盡量使用綠電製造產品,會是促成工業購買大量綠電的誘因,並沒有綠電過剩的問題。

但台灣的綠電認證制度目前並不被國際承認。Google公司在彰化設立資料中心,想要購買純粹的綠電卻遲遲無法達成。因為目前台灣只有台電一家綜合電業,不論是綠電或是一般電力,皆混合在電網中運送。除非直接從綠能發電機拉管線直供,否則台電目前的認證只是在一般電費費率上,加上一筆認證費,無法符合Google的嚴格標準。

在電業法修法後,將可解決無電可買的窘境。能源局綠電認證負責人陳志育表示:「往後綠能售電業者可直接接洽廠商,能源局也在評估引入受到國際承認的再生能源憑證機制(Renewable Energy Certificate)」。希望此類改革,能吸引外商設廠。
 

參與門檻高 民眾不易理解

台灣的電力一直是低價穩定供應,而且電業法改革所牽涉到的議題和法條爭議和民眾距離相當遙遠。造成民眾沒有切身感受,媒體曝光度也低。條文中提到許多專有名詞,如備用容量、電力排碳係數、電網分工和加州電力危機等,需花不少功夫才能交代清楚。要完整理解整部電業法,至少得花費超過一天的時間。


兩座高壓電塔,就像是民眾與政策間的距離。(照片來源/張博倫攝)

能源局在宣傳政策時,卻只在電業法專區上提供會議影片和草案條文,並沒有做詳細淺顯的解釋。如此重大影響民生的政策,一般民眾卻不易參與,沒有足夠的凝聚力影響政策,只能仰賴環保團體和學者監督。期許未來政府宣傳政策時,可以以更貼近民眾的方式設計,達到真正公開透明資訊的意義。

記者 張博倫
人若沒有經歷伴隨痛苦的教訓,就不會學到任何東西。
記者 張博倫