地下電台擬合法 NCC傷腦筋

記者 徐鈺婷 報導  2009/12/27

第十一梯次電台執照開放，國際通訊傳播委員會（NCC）有新政策，即規畫釋出一百五十五張小功率執照，並且在地下電台「願意合法」的前提下，可以容納所有業者。但政策還在研擬中。（攝影／徐鈺婷)

二00九年四月二十九日備受矚目的第十一梯次電台執照開放政策，國家通訊傳播委員會（NCC）當時表示，將規畫釋出一百五十五張小功率執照，並且在現行地下電台「願意合法」的前提下，可以容納所有業者。長久以來充滿爭議的地下電台問題，似乎有了解決的可能。不過這項政策還在研擬當中，主因是正待廣電法和預算法修法完成，使執照拍賣制得以合法。而相關政策內容，各方的意見也相當分歧。

例如，合法電台就擔心NCC一次開放如此大量的小功率執照，勢必將有限的廣告市場勢再瓜分；另一方面，地下電台合法化的前提是一切違法亂紀的事情將被予以限制，譬如地下電台最為人詬病的賣假藥。因此地下電台有無可能放棄「檯面下」龐大的廣告效益，轉而和合法電台共同角逐僧多粥少的廣告市場還有待評估。

地下電台何過之有？
地下電台的出現是在解嚴之後，外界一向解讀為當時政府壟斷媒體，高壓控制言論所致。但是不可否認的是地下電台的出現，確實讓更多元的意見有發聲的空間。尤其是地下電台的call－in節目提供大眾一個宣洩的管道，通常節目主持人以極具親和力的口吻，並設定某個議題作為意見的辯護。舉例來說，中部的某親綠電下電台業者把ECFA的簽訂解讀為馬政府要把台灣出賣，將討論焦點轉移為馬政府和中國大陸的關係為何。此外，call－in民眾大多不是以全名來透露身分，而在這樣具有高度匿名性的優勢下，民眾似乎變相擁有言論免責權，導致在節目中更大膽暢所欲言。

於是在看似「同一戰線」的氛圍下，地下電台擁有高度的社群性。「重點是你的看法可以被人認同，哪怕只有一個人也好！」擁有多次call－in經驗的陳郝說。但不難發現地下電台並非普遍化的意見，常呈現言論一面倒的現象。更嚴重的是，地下電台還會運用廣播動員，引發街頭抗爭。以近日（十二月二十五日）甫離台的中國海協會秘書長陳雲林來訪為例，他造訪台中的期間引發眾多抗議民眾，其中中部知名地下電台海洋之聲便有一系列的抗議動作，如開宣傳車衝撞破封鎖線和放煙火嗆陳雲林，而頻上媒體版面。地下電台在抗議活動中宛如一個空中指揮站，又像是一個策動活動的主事者。這樣激烈的意見表達方式，一方面是傳達自己的聲音，但卻也可能成為特定政治立場的宣傳工具。

 地下電台難題：學者業者筆戰
如果地下電台在自由民主下有得以解套的方式，那麼地下電台所建構的形象到底是反對性格強烈的「民主發聲站」抑或是製造社會混亂的「地下組織」？兩相對比，充滿矛盾。對於地下電台問題，在二00四年《中國時報》A14版可以一窺究竟學者和非法業者雙方相異的立場。

當時，中國文化大學大眾傳播系教授賴祥蔚以＜地下電台的媒體經濟學＞一文表示，「合法電台在有限的廣告效益中辛苦謀生，但非法電台卻可大肆藉由賣假藥來牟取暴利」，他呼籲政治人物應拋開政治立場，就政治經濟層面來解決根本問題。隔周，地下電台業者朱淑華便以＜地下電台之過？＞回敬賴祥蔚，她認為在電波頻率許可的範圍下就一定會有地下電台，同時合法的藥在合法亦或地下電台差別無幾，並以路邊攤和餐廳巧妙譬喻地下電台和合法電台之間的關係，也就是當市場飽和後一定有合法和非法同時出現共同市場競爭，再者非法業者合法化並不會因此保障有錢賺。若依照朱淑華所說，電台財務都是透過正常手法取得，只是應用媒介的不同；但是她所經營電台的實際財務狀況，我們並無法從文中獲知。值得注意的是，《中國時報》在朱文刊登不到一周便以特稿的形式報導＜電台賣藥 賣到住豪宅＞，揭發地下電台業者在尚未繳稅的情況下賣藥牟取暴利；此篇稿所揭露的真相，對照朱文對地下電台賣藥問題的辯護，看起來格外諷刺。
   

 地下電台的興盛不只衝擊到合法業者的廣告市場，對於電波發射也造成很大的影響。一般來說，頻道和頻道之間要有一定的間隔才不至於互相干擾，也就是避免蓋台狀況的發生。舉例而言，同一個廣播區內小功率電台間隔為四百千赫茲、中功率電台間隔約六百千赫茲、大功率電台則為八百千赫茲。而通常業者只要打開頻譜分析儀就可以知道目前天空中頻帶的分布。
 

頻道和頻道之間要有一定的間隔才不至於互相干擾，不然就會發生蓋台。（徐鈺婷製圖）

警察廣播電台工務課課長逄子儁指出，地下電台並未合法取得頻道，在未保持距離的情況下導致許多合法電台被蓋台。但有些電台為了不被蓋台採取加強電波的方式，因而產生溢波問題，例如某電台發送電波的合法範圍是大台北區，但在強化電波之後超出合法範圍使得桃園也可以聽到該台的廣播。然而溢波的結果便是影響原本當地電台的播送，導致電波秩序大亂。在這樣惡性循環下，逄子儁呼籲NCC必須要對地下電台繩之以法。

地下電台取締困難
對於合法業者的無奈，NCC採取取締的方式。NCC專門處理取締業務的北所監理處專員劉哲申說：「在執法過程是相當危險和辛苦的。」他曾遇過非法業者把電台發射機組用一點五公分的厚鋼板包覆，中層用十五到二十公分的混凝土填充，最後再用一層鋼板和電子遙控來控制，簡直跟軍用防備碉堡一樣堅固。但問及NCC一年取締多少地下電台和區域分布範圍，劉哲申說：「礙於業務，不便奉告。」
 

NCC取締像軍用碉堡式的非法廣播發射器。（圖片來源／NCC NEWS十月刊）

劉哲申有感於取締的難處，寫了他＜依法取締非法廣播電台＞一文刊登在NCC NEWS十月刊。 他指出，消極的取締無法解決根本問題，藉由廣播頻道開放事宜促使非法電台合法化才是良策。對此，逄子儁卻有不同看法。他認為應該要立即修法，加重非法使用無線電波的刑罰，才能杜絕地下電台。由於架設一個地下電台成本不高（約為一、二十萬），並且在賣藥高額利潤又不必繳稅的情況下就算遭取締，非法業者還是有能力在三天內復播，同時過輕的罰則甚至會被非法業者納為「必要成本」。再者地下電台通常以掛人頭的方式經營，被查扣的人常常不是電台背後的金主，所以就算NCC抄台，地下電台依舊可以快速復播並且得到充沛的資金來源。因此逄子儁認為NCC應當修法加重非法業者的罰款和刑責，來保護合法業者。

開放155張小功率執照 研擬中
今年NCC在四月表示將開放一百五十五張的小功率執照，對此NCC北區監理所副處長溫俊瑜說：「一切尚待研擬中。」主要是因為NCC希望一百五十五張小功率執照是藉由審議的方式來公開拍賣，但是預算法第九十四條規定：對於負有公共任務之廣播電視及其他不宜以「公開招標」或「拍賣」方式釋放經營執照；再者廣電法第四條也明述：廣播、電視事業使用之電波頻率，為國家所有，由交通部會同主管機關規劃支配。因此NCC通訊傳播政策科王嘉鵬表示，要釋出執照必須完成預算法第九十四條和廣電法第四條的修法，才能合法進行公開拍賣。
 

對於今年NCC在四月發布開放一百五十五張的小功率執照一案，NCC北區監理所副處長溫俊瑜說：「一切尚待研擬中。」（攝影／徐鈺婷）

 如果未來廣電法和預算法相繼修法成功，順利進行公開拍賣，NCC可以順勢提出相關的審議配套措施，也就是透過重新訂立一套新的審議標準，來嚴格為廣播頻道把關，也做為根治地下電台的可能方法。但是不少合法業者擔心未來一次釋出如此大量的執照，將會更加緊縮有限的廣告市場。因此建議NCC首先應該要做更詳細的市場評估，其次再決定是否要一次開放這麼多張執照。當然，執照的開放及其最後效果，還是要看地下電台究竟是否願意在遵照現行法令的前提下「化暗為明」。