土地徵收　違反基本人權乎

記者 戴子嘉 報導  2012/01/08

近兩年間，土地徵收議題吵得沸沸揚揚，內政部趕在土地徵收條例修正法案前夕，通過全台各縣市的土地徵收案有85件之多，並火速公告徵收，強行以公告現值加四成徵收人民的土地，受影響的民眾不在少數。

雖然在民國100年12月13日立法院會三讀通過「土地徵收條例修正草案」，政府看似回應了社會各界對於改革的期待。土地徵收條例第一條明定：徵收土地是為了確保土地合理利用，在保障私人財產下，增進公共利益，特制定本條例。但修正案通過後卻引起不少爭議，政府並沒有以保障人民私有財產為優先考量，還是以「公共利益」為前提，徵收許多人民辛苦數十年所累積的土地財產，影響最大的不只有辛苦耕種的農民，許多百姓窮其一生所賺得的避風港也被政府以不合理的價格強行收購。

土地徵收　最後退路

土地徵收條例最大的爭議點莫過於土地徵收要件。國立政治大學地政學系教授徐世榮指出：「徵收一般要符合五個前提要件，第一是要促進公共利益、第二是必要性、第三要符合比例性、第四是最後不得已的手段，要上述四個要件都符合才會進到第五要件──完全的補償，且這五個要件缺一不可。」徵收土地條例的立法核心，應該是政府逼不得已的最後選擇。在有限的土地利用下，為了讓人民有更好的生活品質、追求更高的公共利益，政府開發有其必要性，不得已才走到向人民徵收土地這條路。

但政府卻以法律規定誤導人民，讓單純的百姓屈服於「公權力」之下。不只是農民，一般百姓對於徵收土地程序大多不了解，當百姓接到政府為促進計畫而徵收自家土地的震撼彈時，每個當事者都手足無措，因為影響的是他們畢生努力積蓄而擁有的財產。政府有求於人民，當然要提出完整的執行計畫，徵收土地的程序應該要嚴謹處理，政府雖以公共利益為考量，但是否確實且有效地評估公共效益，為大多數人謀福利經常令人質疑。

政府為化解財政窘境，卻不太敢向大財團增稅，反而以都市變更計畫作為土地徵收的藉口，向弱勢族群低價收購土地來開發公共建設，政府用美名包裝不合本理的徵收手段，博取百姓對政府公共建設的認同，使老百姓忽略徵收的必要性，政府豈不是運用公權力剝奪了社會弱勢族群的權利，違反了公平正義的原則。

民眾到地方政府前抗議。（圖片來源／蕃薯藤新聞）

合理的補償

其實許多國家都認定土地徵收為不得已的手段，因為是從非自願性的百姓手中收購而來，大多數人辛苦一輩子，財產卻在瞬間成為政府開發案的一塊，政府應該要站在百姓立場著想。像日本政府認為走上土地徵收這條路很對不起人民，因為沒有做好完善的土地利用計畫，不得已才向人民徵地，所以用市價加成來補償人民的損失。徐世榮還提到：「其實德國政府他們把補償的價格提高到市價的五倍之多；而台灣現在的補償根本還沒有到市價。」以最低的補償條件來看，「市價」補償是比「公告現值」合理許多，但是「市價」的定義仍存在許多問題，市價的議定並不容易，有些地區的土地交易很少，很難訂定市價，因為沒有市怎麼會有價？所以有些土地用（歷史）市價加成可能會比較合理。

政府對於「市價」的定義因各地區土地分布而有所差異，但最終仍是由政府所訂定，政府有球員兼裁判之嫌。徐世榮表示：「建議交由不動產估價師估價，比較能符合『市價』的定義。」雖說修法後已將土地徵收修改成以「市價」為補償基礎，但是徐世榮指出：「現在政府的補償作法其實和未修法前差異不大，因為市價的定義還是掌握在政府手中，由一年公告一次的土地價格縮短為每半年公告一次，這樣叫做市價的說法，我們有待保留。」政府不應該將補償誤導，把它變成單純的價格問題，市價補償只是徵收要件中的最後一個。「如果用市價補償，你（政府）跟人家買（土地），還要看人家要不要賣（土地），徵收已經不是買賣。」民眾陳麗珍表示：「就情理來看，政府要跟老百姓『買地』，當然不能讓老百姓吃虧，用市價徵收要看政府對地的徵收用途，才不會『假徵收，真圖利財團』。」

土地價值　非價格決定

土地徵收條例修法前是以每年1月1日所公告的「公告現值」，作為徵收土地的計價基礎。這被學者專家批評為不符合公平正義原則，而內政部卻在修法前夕通過全台數十件土地徵收案，為數不少的民眾已成為此案通過前的犧牲者，政府應該考慮再把這些有爭議的土地徵收案重新研議，還民眾一個公道。土地並非商品，它的價值不可僅用價格計算，它是我們安身立命的地方，但是政府的處理手段一直誤導人民，使人民侷限在價格補償中思考。

趕在修法前被徵收的住戶也不贊同政府作法，不願具名的被徵收戶表示：「在修法前夕核准土地徵收案根本是忽略小老白姓的權益，以低價的公告現值加四成來徵收我們辛勞一輩子買來的財產，根本不符合公平正義原則。」「公告現值」是依據政府每年公告一次的土地價格，完全不符合自由市場變動，為何政府仍執意要在修法前通過土地徵收案？以「市價」徵收還未必能補償百姓的損失，更何況是用「公告現值」補償，被徵收戶所取得的補償金，完全無法從市場上再買回同等條件、面積相等的土地。局部徵收的傷害更大，土地被局部徵收的李小姐表示：「9.8坪大的房子被徵收3.5坪剩下6.3坪，怎麼住？27坪大的房子被徵收8坪剩下19坪，如何重建？被徵收戶面臨『住無法住、賣也賣不掉』的困境！」政府應該評估土地徵收後的效益，一定是利大於弊才會向人民徵收土地。

被徵收的房子將內縮至箭頭標示處。（照片來源／戴子嘉攝；後製／戴子嘉）

擬定開發計畫，讓被徵收戶多些補償金也不是過分的要求。以徵收捷運用地為例，捷運完工後，周邊土地因為捷運所帶來的利益以倍數成長，透過繳交增值稅與營業稅等稅收，最後受益者仍是政府；而當初被低價徵收的住戶，完全沒有得到任何公共利益所帶來的效益，成了最大的犧牲者。

土地徵收不僅僅是程序與補償的問題，也攸關到人民的權益。憲法第十五條明文規定：應予以保障人民之生存權、工作權及財產權。但是政府在處理土地徵收上，打著「追求公共利益」的口號，卻完全忽略了人民的基本權利。其實土地利用應該要做精確評估，思考是否有其必要性與立即性再向百姓徵收，土地徵收應是政府走到盡頭，逼不得已的最後選擇。