第234期

總統兼黨魁 專制或效率

英派政府上任前夕,民進黨卻決定由新總統蔡英文兼任黨主席。

總統兼黨魁 專制或效率

記者 胡浣莊 文  2016/03/13

二○一六年一月,中華民國第十四任總統由民進黨候選人蔡英文高票摘取,新國會也將由該黨首次主導。在政權交替的五二○前夕,新政府一切佈局百廢待舉,然而三月二號民進黨中央執行委員會卻敲定由蔡英文續兼黨揆,政界學界多對此不置可否,網路上失望的聲浪更來勢洶洶,「政客果然翻臉如翻書!」、「馬英九3.0」、「打臉無誤!」,面對全民譁然,蔡英文隨後受訪表態,對於自己說過的話自己承擔,並擔保黨意絕不凌駕民意,也不會出現以黨領政的危機。
 

今昔不同調 鞏固新政府 

民進黨建黨之初,對於國民黨黨政不分的威權專制多所抨擊,黨章也極力訴求黨、政、軍分離,因此兼任黨魁更引發人民對民進黨的一貫主張產生質疑。對此,蔡英文本人難辭其咎,其在二○○九年馬英九參選黨揆時,曾嚴詞批判當時國民黨已佔立法院四分之三,此舉恐將使憲政體制喪失制衡機制,並且在二○一一年也承諾,若當選總統且國會拿下過半席次,絕不兼任黨主席。

事實上,蔡英文先前屬意由高雄市長陳菊接任黨魁,但陳菊希望確保高雄市長能順利交接而作罷。面對排山倒海的批評,民進黨發言人阮昭雄出面解套:「蔡兼任主席是為落實政見、強化黨政之間的協調,蔡兼主席可讓黨成為民意展現的平台。」

政治評論家周玉蔻也在政論節目中指出,不應在五二○前夕引發黨魁角逐,除了模糊焦點更易使黨元氣大傷。鑒於民進黨內派系林立的傳統,以及新任國會近期頻提出路線極端且富爭議性的政策,比如廢除國父遺像、三千元兒少津貼等,黨政互相掣肘的疑慮並非空穴來風,同為政治評論家的王瑞德更描繪:「國民黨是一群穿著皮鞋的羊,而民進黨是穿著草鞋的一批狼。」生動貼切地道出新任總統可能面臨的窘境。
 

權責不相符 不沾鍋總統

依據中華民國憲法規定,總統並無實質行政權,然而一九九七年修憲後,總統提名閣揆無須立法院同意,除此之外,總統尚有提名司法院大法官、監察及考試委員、檢察總長和審計長的權力;而淪為「總統幕僚長」的閣揆則享提名獨立機關委員(中央選舉委員會、國家通訊傳播委員會、公平交易委員會等)的權力。雖然立法院可行使質詢、覆議和不信任案制衡行政院,但監督總統只得透過門檻過高的彈劾與罷免,且總統尚可以國安會組織法規避立法院審核,比如海峽兩岸服務貿易協議、海峽兩岸貨品貿易協議、中生納健保案等,因此中華民國總統素有「不沾鍋」的戲稱。


總統除了原本人事提名權,尚可透過行政院長提名各部會首長。(圖片來源/胡浣莊製)

由此可見立法院監督總統之力已過於微薄,而依據兩黨黨章,黨揆可對黨員行使黨紀處分甚至開除黨籍,區域立委喪失黨籍雖不致立失立委資格,但下次將無法代表黨選舉,而不分區立委喪失黨籍則立刻失去立委資格。因此兼任黨魁的總統,形同於掌控立法院人事,無論政黨是否完全執政,監督制衡的意義已蕩然無存,立法院淪為橡皮圖章。


總統兼黨魁將使立法院運作受其干涉,失去原有監督作用。(圖片來源/胡浣莊製)

 

黨府掣肘 扁馬前車之鑑

總統兼任黨魁並非由蔡英文開先例,馬英九與陳水扁在擔任總統時也都陷入兩難的泥淖,二○○○年時中華民國首次政黨輪替,陳水扁為貫徹「全民總統」的承諾,以及淡化領導人色彩,堅持不兼任黨魁並提名國民黨籍唐飛為閣揆。然而時任民進黨魁謝長廷與其理念多有出入,尤其在兩岸議題上雙方主張更是大相逕庭,黨府悖離造成陳水扁備嘗苦果,因此二○○二年謝長廷黨魁任期將屆滿時,民進黨通過「黨政同步」黨章修正案,明訂總統任職期得任黨魁,陳水扁隨即出任。

二○○七年,馬英九也曾以「專心國政」為由堅持若當選總統絕不兼任黨揆,然而接任後卻因提名的監察院正副院長、監委不符合黨內期待,而造成國民黨立委跑票,副院長人選沈富雄未過關,還一併刷下三位監委被提名人,使其顏面盡失,促成其於二○○九年以同額競選兼任黨魁,同樣走上背信承諾的老路。二○一三年於其二度擔任總統時再度出任,同年國民黨亦通過「總統兼任黨魁」的黨章修正案。


扁馬皆曾承諾不兼黨魁,之後也先後修憲並出任。(圖片來源/胡浣莊製)

扁馬政府分別以「黨政同步」及「以黨輔政」為由先後兼任,而根據政治科學論叢第六十四期研究,亦證實兼任黨魁確實可增加國會法案通過率,比如二○○三年陳水扁對內團結民進黨立委提出他屬意的「公民投票法」,對外也促使國親兩黨合作(黃建實、李鳳玉,2015,總統兼任黨主席對政府法案通過的影響:陳水扁政府時期的分析,政治科學論叢第六十四期)。

 

大刀闊斧 杜絕政黨擺佈

為了防止黨政掣肘,歷任總統皆無法抗拒兼任黨魁的誘惑,然而雖同樣兼任黨魁,總統與所屬政黨的關係及國會組成亦會影響其政黨運作方式。陳水扁任內面臨朝小野大的困境,因此為強化「黨政同步」,民進黨籍副總統、總統府秘書長及行政院長皆為當然中央常務執行委員,而各政務官則為當然全國黨代表,以此增加總統對黨內中常會控制。

而馬英九同樣力求加強對黨控制,希望擺脫以黨領政的歷史包袱,以「以黨輔政」之名,弱化本應為黨內最高權力組織的中央常務執行委員會,擺脫其對兼任黨魁的總統的干預,並架構中山會報殲滅地方派系,中常會成為諮詢單位,從此既無黨意也無民意,徒留黨主席制,也為之後使國民黨元氣大傷的九月政爭鋪路。

 

英派誠意 黨府不同人馬

無論是扁馬政府,為了擺脫淪為虛位元首的下場,在接任後都打著平衡黨意與民意的口號,兼任黨魁並弱化政黨對己身的擺佈。雖然民調也多指稱人民並不樂見總統兼任黨魁,但前車之鑑也讓新任總統蔡英文窺見黨府不同調的苦果,因此兼任勢在必行。

然而英派選前強力主張「全民政府」,因此民進黨日前同時也通過黨章研修草案,將於四月九日臨時全國代表大會時移除各政務官的黨代表資格,並刪除副總統、行政院長和總統府秘書長的當然中央常務委員及中央執行委員資格,同時立法院長蘇嘉全中立化退出黨務,行政院副院長也不必為民進黨籍。而為使中常會及中執會具有更佳民意基礎,地方執政首長及黨團三長將納入中常會跟中執會。

透過一系列變革,英政府展現其與前兩任總統不同的路線,強調黨揆將僅限於黨府溝通平台,兩塊招牌不同人馬,政務官行政中立並縮小權力。

短期內修憲禁止總統兼任黨魁的機率極低,因此人民是否買單,是否該相信總統的人品而非制度,則有賴蔡英文上任後的作為。違背諾言的前兩任總統雖解得了一時黨政掣肘的困境,扁府卻無法擺脫朝小野大的限制,馬府也無力掙脫經濟外交困境,除了落得施政不盡如人心的下場,黨國不分、專政及圖利自身的質疑兩者也都無法倖免。

記者 胡浣莊
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